Европейская социальная хартия: возможности для использования в правозащитной деятельности

Европейская социальная хартия: возможности для использования в правозащитной деятельности

Кто может воспользоваться: работники, лица, нуждающиеся в социальном обеспечении, иные граждане.

В каких случаях может быть использовано: защита широкого спектра социальных прав.

В каких формах может быть использовано: индивидуальные сообщения, альтернативные доклады некоммерческой или правозащитной организации.

Какие результаты: подготовка докладов о соблюдении Хартии Европейским комитетом по социальным правам (при Совете Европы), адресованных Правительству РФ с целью приведения внутреннего законодательства РФ в соответствие с положениями Хартии.

Европейская социальная хартия, принятая Советом Европы в 1961 году и пересмотренная в 1996 году — это важнейший европейский договор о социальных правах[1]. Еще в 2000 году Европейская социальная хартия она была подписана от имени России, но официальная ратификация состоялась лишь через 9 лет — в июне 2009 года.

Структура Хартии и обязательства России

В соответствии с ч. III Хартии каждое государство имеет право выбрать для ратификации определенное количество статей, включая указанный в Хартии «минимальный набор», без которого ратификация не будет считаться состоявшейся. Россия ратифицировала только те статьи, которые заведомо не должны повлечь каких-либо дополнительных расходов из государственного бюджета[2].

Хартия состоит из шести частей. Ч. III–VI — это различные технические положения. В первых двух частях Хартии изложены собственно социально-трудовые права. В обеих частях по ст. 31, касающейся одних и тех же прав. Однако в первой части эти статьи перечислены в кратком и обобщенном виде с указанием того, что эти права «признаются сторонами в качестве цели своей политики». На государства возлагается юридическая обязанность предпринимать действия, направленные на достижение целей, перечисленных в статьях этой части. Как указывается в Законе о ратификации Хартии, Россия приняла на себя обязательства по всей ч. I.

В ч. II те же самые статьи и права сформулированы в более детализированном виде, с разбивкой по пунктам и с возможностью для государств ратифицировать отдельные статьи. Россия ратифицировала 19 статей целиком и ряд отдельных пунктов (см. таблицу).

Принятые Россией обязательства по Европейской социальной хартии

(цветом выделены ратифицированные пункты)

1.1 1.2 1.3 1.4 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 3.1
3.2 3.3 3.4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 5 6.1 6.2 6.3
6.4 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7. 7.8 7.9 7.10 8.1
8.2 8.3 8.4 8.5 9 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 11.1 11.2
11.3 12.1 12.2 12.3 12.4 13.1 13.2 13.3 13.4 14.1 14.2 15.1
15.2 15.3 16 17.1 17.2 18.1 18.2 18.3 18.4 19.1 19.2 19.3
19.4 19.5 19.6 19.7 19.8 19.9 19.10 19.11 19.12 20 21 22
23 24 25 26.1 26.2 27.1 27.2 27.3 28 29 30 31.1
31.2 31.3

Речь идет о следующих правах и корреспондирующих им обязательствах государства:

  1. Право на труд (ст. 1).
  2. Право на справедливые условия труда (ст. 2, кроме п. 2 — об обеспечении оплачиваемых праздничных дней).
  3. Право на безопасные и здоровые условия труда (ст. 3).
  4. Право на справедливое вознаграждение (ст. 4, кроме п. 1 о признании права работников на такое вознаграждение, которое обеспечит им и их семьям достойный жизненный уровень).
  5. Право на организацию и на коллективные переговоры (ст. 5 и 6).
  6. Право детей и молодежи на защиту (ст. 7).
  7. Права работающих женщин на охрану материнства (ст. 8).
  8. Право на профессиональную ориентацию и профессиональное обучение (ст. 9 и 10).
  9. Право на охрану здоровья (ст. 11).
  10. Общее обязательство государства установить и поддерживать систему социального обеспечения без конкретных положений, уточняющих данное обязательство (п. 1 ст. 12).
  11. Право на социальное обслуживание (ст. 14).
  12. Право нетрудоспособных лиц на независимость, социальную интеграцию и участие в общественной жизни, кроме пункта, касающегося социальной интеграции лиц с пониженной трудоспособностью в общественную жизнь, включая меры технической помощи, направленные на преодоление барьеров в общении и затруднений мобильности и обеспечивающие доступ инвалидов к транспортным средствам, жилью, культурным учреждениям и учреждениям досуга (ст. 15, кроме п. 3).
  13. Право на социальную, юридическую и экономическую защиту семьи (ст. 16).
  14. Право детей и молодежи на социальную, юридическую и экономическую защиту (ст. 17).
  15. Право граждан покидать страну и заниматься приносящей доход деятельностью на территории других государств-участников Хартии (п 4 ст. 18).
  16. Право работников-мигрантов на равное обращение в отношении налогов и сборов и на перевод заработка на родину (п. 5 и 9 ст. 19).
  17. Запрет дискриминации в сфере труда и занятий по признаку пола (ст. 20).
  18. Право работников на информацию и консультации (ст. 21).
  19. Право участвовать в определении и улучшении условий труда и производственной среды (ст. 22).
  20. Право на защиту при увольнениях (ст. 24).
  21. Право работников с семейными обязанностями на равные возможности и на равное обращение (ст. 27).
  22. Право представителей работников на защиту и льготы на предприятиях (ст. 28).
  23. Право работников на информацию и консультации при коллективных увольнениях (ст. 29).

Практически все перечисленные права так или иначе воспроизводятся во внутреннем законодательстве России. Из этого исходили чиновники, считающие, что ратификация Хартии не повлечет дополнительных обязательств для нашей страны. Это не так. Дело в том, что толкование Хартии, осуществляемое Советом Европы, значительно шире формального текста Хартии. Об этом подробнее будет сказано далее.

Механизм контроля за соблюдением Хартии

Контрольный механизм Хартии состоит из двух основных процедур:

  1. регулярных докладов стран-участниц;
  2. коллективных жалоб в отношении стран-участниц.

И доклады, и коллективные жалобы рассматриваются специальным контрольным органом — Европейским комитетом по социальным правам (далее — Комитет). Комитет состоит из 15 независимых экспертов и действует на основе правил, утвержденных Комитетом министров СЕ в 2004 г.[3]

а) Доклады. Каждый доклад касается только принятых на себя государствами обязательств по Хартии. Комитет анализирует доклады и решает вопрос о соответствии или несоответствии национального законодательства и правоприменительной практики положениям Хартии, в результате чего принимаются заключения, публикующиеся ежегодно. Если государство не предпринимает мер по устранению несоответствий Хартии, выявленных Комитетом, Комитет министров СЕ направляет данному государству рекомендацию, в которой просит внести изменения в законодательство или практику. Как правило, эти рекомендации даются в существенно более категоричной форме, нежели аналогичные акты, принимаемые контрольными органами Международной организации труда (МОТ). Такие рекомендации представляют собой вид международного давления на государство, подталкивающий его к изменению своего внутреннего законодательства и правоприменительной практики.

Государства-участники Хартии ежегодно должны предоставлять доклад о выполнении принятых на себя обязательств по одному из четырех тематических блоков:

  1. занятость, профессиональная подготовка и равные возможности (ст. 1, 9, 10, 15, 18, 20, 24, 25 Хартии);
  2. здравоохранение, социальное обеспечение и социальная защита (ст. 3, 11, 12, 13, 14, 23, 30);
  3. трудовые права (ст. 2, 4, 5, 6, 21, 22, 26, 28, 29);
  4. права детей, семей, мигрантов (ст. 7, 8, 16, 17, 19, 27, 31).

Таким образом, по каждому блоку доклады представляются один раз в четыре года. Свой первый доклад о выполнении обязательств по Хартии Россия предоставила в октябре 2011 г.

б) Коллективные жалобы. Процедура коллективных жалоб применяется на основании Дополнительного протокола Совета Европы ETS158, вступившего в силу в 1998 г. Поскольку Россия не ратифицировала Дополнительный протокол, ее юридические обязательства по Хартии исчерпываются предоставлением ежегодных докладов по тематическим блокам.

Возможности использования контрольных механизмов Хартии в отношении России

Сказанное не означает, что правозащитные организации лишены возможности оказывать влияние на выполнение Россией обязательств по Хартии. В случае доведения до сведения Комитета информации о несоответствии российского законодательства и практики положениям Хартии он может потребовать от государственных властей дополнительной информации либо внесения изменений в законодательство в рамках рассмотрения докладов. Это может быть сделано путем не только непосредственных контактов с членами Комитета, но и придания огласки фактов несоответствия.

По результатам рассмотрения докладов Комитет выносит заключения, а в отношении коллективных жалоб — решения. Все заключения по докладам ежегодно публикуются на сайте Совета Европы. Государство, законодательство которого признано несоответствующим ратифицированным положениям Хартии, должно ежегодно предоставлять доклады Комитету, в которых указываются меры по устранению несоответствий. Доклад может также быть представлен Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ) с целью вынесения соответствующей резолюции в отношении государства.

Практика Комитета обобщается в объемном, периодически обновляемом дайджесте[4], представляющим собой свод аутентичного толкования Хартии. Очень важно, что Комитет в своем толковании Хартии исходит из того, что простое воспроизведение содержания Хартии во внутреннем законодательстве еще не означает, что это законодательство соответствует Хартии.

Несмотря на то что толкование Хартии, осуществляемое органом Совета Европы, обладает большим авторитетом, ссылаться на него во внутрироссийском судебном разбирательстве как на источник права нельзя. Тем не менее можно с некоторой долей уверенности утверждать, что соблюдение рекомендаций международных органов, толкующих содержание Хартии, обязательно для России на основании международного обычая. Раз так, то и текст дайджеста представляет собой свод правил, которые порождают для России международные обязательства.

Таким образом, контрольные механизмы можно использовать для того, чтобы через органы СЕ оказывать на государственные власти России давление с целью, чтобы законодательство и правоприменительная практика были приведены не только в соответствие с прямым текстом Хартии, но и с ее расширительным толкованием.

[1] См. русский текст на сайте Совета Европы: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/163.htm.

[2] Информацию о том, какие именно статьи Хартии ратифицированы странами — участницами Совета Европы, можно найти на сайте СЕ: www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Presentation/ProvisionTableRev_en.pdf.

[3] Council of Europe. European Committee of Social Rights Rules // www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/ESCRrules/Rules_en.pdf.

[4] Council of Europe. Digest Of The Case Law Of The European Committee Of Social Rights, 2008 // www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Digest/DigestSept2008_en.pdf (далее — Digest).