Возможность применения закона «об иностранных агентах» к профсоюзным организациям

Возможность применения закона «об иностранных агентах» к профсоюзным организациям

Свобода объединения получила международное признание в качестве одного из основных прав человека и фундаментального принципа Международной организации труда в середине XX века. Законы, требующие от работодателей признавать профсоюзы, представляющие их сотрудников в надлежащем переговорном процессе, были, вероятно, основной причиной развития диалога и ослабления насилия в трудовых конфликтах. В наше время право работников создавать профессиональные союзы и вступать в коллективные переговоры редко открыто оспаривается, но в то же время довольно часто игнорируется на практике. В попытках воспользоваться этим правом работники, как и раньше, сталкиваются с введением государственного контроля, юридическими препятствиями всех видов и даже репрессиями в различных формах, от «карательных» увольнений до физических нападений в крайних случаях.

Свобода объединения и профсоюзное движение России

Право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для зашиты своих интересов, и свобода деятельности общественных объединений гарантируются Конституцией Российской Федерации и национальным законодательством.

Российская Федерация, как и другие европейские страны, ратифицировала основополагающие Конвенции № 87 и № 98 Международной организации труда, касающиеся свободы объединения и ведения коллективных переговоров, устанавливающие право всех трудящихся и предпринимателей без предварительного на то разрешения создавать организации и вступать в них, и приняла на себя обязательства соблюдать соответствующие принципы и права.

На протяжении всей современной истории России профсоюзные организации сталкиваются с трудностями в осуществлении своей повседневной деятельности. Это является свидетельством того положения, в котором наряду с признанием важности прав, предусмотренных указанными конвенциями, на практике все еще не решены проблемы, гарантирующие их реализацию.

В отличие от многих европейских стран, в которых становление и развитие профессиональных союзов происходило в целом последовательно, профсоюзное движение в России имеет необычную судьбу. Профсоюзы традиционно были силой для улучшения условий труда, и, безусловно, сыграли решающую роль в установлении высоких стандартов труда в XX веке. Однако в советский период независимое профсоюзное движение фактически было ликвидировано, а многие лидеры и активисты профсоюзов стали жертвами в период «большого террора» в конце 1930-х годов. Профсоюзы были превращены в орудие государственного механизма управления и правотворчества, составную часть государственной и партийной политики и пропаганды. Утратив функции защиты прав трудящихся в качестве независимых представителей работников, профсоюзы приобрели сервисный характер и несвойственные им функции. В последующие годы солидарные выступления трудящихся и попытки создать независимые рабочие организации встречали жесткое противодействие со стороны государственных органов. Возрождение рабочего движения и представительных независимых профсоюзов происходит только на рубеже 1980–1990-х годов, и, сопровождаясь массовыми забастовками и выступлениями трудящихся, сыграло важную роль в процессе демократизации общества.

В постсоветский период роль и задачи профсоюзов серьезным образом пересматриваются, складывается правовой механизм социального партнерства, принимается законодательство, ориентированное на международные стандарты и изменяющее правовое положение профсоюзов и их полномочия.

Традиционные советские профсоюзы утратили былое влияние и нуждались в серьезном реформировании, в то же время развивались новые независимые демократические профсоюзы. Наиболее влиятельным из них является общероссийское профсоюзное объединение «Конфедерация труда России» (КТР), созданное в 1995 году и объединившее в 2011 году в своем составе российские независимые профсоюзы.

В последние годы численность профсоюзов в России, как и во многих европейских странах, снижается, однако профсоюзы по-прежнему остаются самыми многочисленными общественными объединениями в России1. КТР является вторым по численности членов профсоюзным объединением в России после Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР)2 и объединяет в своем составе более 20 общероссийских и межрегиональных профсоюзов.

Реализуя на практике принцип международной профсоюзной солидарности, КТР и ФНПР входят в состав крупнейшего международного профсоюзного объединения — Международной Конфедерации профсоюзов (International Trade Union Confederation). Членские профсоюзные организации КТР и ФНПР являются также членами различных отраслевых международных федераций профсоюзов, а также Глобального союза IndustriALL.

Как и другие общественные объединения, независимые профсоюзы сталкиваются с трудностями в осуществлении своей повседневной деятельности. Проблемы возникают в связи с ограничениями возможностей создания и регистрации организаций, вмешательством работодателя и госорганов в деятельность профсоюзных организаций, ограничениями на ведение коллективных переговоров, проявлениями дискриминации в отношении членов профсоюзов и несоразмерными ограничениями в отношении реализации права на забастовочную борьбу, давлением и преследованием, и даже тюремными заключениями и насилием в отношении профсоюзных деятелей.

В рамках обозначенной общей ситуации особую озабоченность вызывает решение Санкт-Петербургского городского суда о ликвидации одной из членских организаций КТР — Межрегионального профсоюза «Рабочая ассоциация» (МПРА), принятое 10.01.2018, в том числе, вследствие применения в отношении профсоюза так называемого «закона об иностранных агентах».

Возможность применения российского закона «об иностранных агентах» к профсоюзным организациям

Поправки3 к закону «О некоммерческих организациях», в соответствии с которыми российские некоммерческие организации, осуществляющие «политическую деятельность» и получающие финансирование из зарубежных источников, должны получить статус «организации, выполняющей функции иностранного агента»4 были приняты в России 13 июля 2012 года. Согласно закону, для организаций, признанных «выполняющими функции иностранного агента», устанавливается ряд дополнительных обязанностей и ограничений, а также предусмотрены гражданско-правовые, административные и уголовные санкции за невыполнение требований закона. Далее, по итогам широкомасштабных проверок со стороны органов прокуратуры и минюста более 100 российских организаций были признаны выполняющими функции иностранного агента. В первую очередь от применения соответствующих положений закона пострадали правозащитные НКО, часть из которых позже была ликвидирована. По некоторым экспертным оценкам, в отдельных российских регионах после этого не осталось независимых правозащитных организаций. В январе 2018 года в реестре НКО, выполняющих функции иностранного агента, зарегистрировано 84 организации, включая благотворительные фонды, аналитические и исследовательские центры.

В момент принятия указанных изменений профессиональные союзы, в отличие от объединений работодателей, не вошли в список исключений, прямо установленных законом, в связи с чем возникла дискуссия о возможности применения указанных положений закона в отношении профессиональных союзов.

Анализ российского законодательства показывает, что закон «О некоммерческих организациях» содержит нормы, являющиеся общими по отношению к нормам закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», который призван специально регулировать правоотношения, связанные с функционированием профессионального союза, и нормы последнего имеют приоритетное действие. Таким образом, деятельность профсоюзов регулируется ФЗ «О некоммерческих организациях» только в той части, в какой она не урегулирована специальным федеральным законом, то есть ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».

Представляется, что отсутствие в законе «О некоммерческих организациях» прямого указания на невозможность применения норм, закрепляющих статус некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента к профессиональным союзам, обусловлено наличием в законе «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» норм, в соответствии с которыми запрещается вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в деятельность профсоюзов, которое может повлечь за собой ограничение прав профсоюзов или воспрепятствовать законному осуществлению их уставной деятельности, финансовый контроль за средствами профсоюзов органами исполнительной власти не осуществляется, за исключением контроля за средствами от предпринимательской деятельности.

В Федеральном законе «Об объединениях работодателей» подобных норм не содержится, что привело к необходимости прямого исключения объединений работодателей из сферы действия п. 6 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» для обеспечения соблюдения равенства прав субъектов социального партнерства в контексте принципа свободы объединения.

В противном же случае возможность применения в отношении профсоюза положений закона о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента, привело бы к неравенству в регулировании положения профсоюзов и объединений работодателей и нарушению основного принципа социального партнерства — равноправия сторон.

Кроме того, необходимость предоставлять органам исполнительной власти финансовую отчетность, а также требование о дополнительной регистрации серьёзным образом нарушали бы основополагающие права профсоюзов, закрепленные в Конвенции МОТ №87, запрет на контроль и вмешательство государства в вопросы финансирования профсоюзов, и противоречили бы регулированию правового статуса профсоюзов и свободы объединения, существующему в рамках правовой системы России.

Из изложенного следует, что отсутствие указания на профессиональные союзы в Законе об иностранных агентах — это «квалифицированное молчание» законодателя, обусловленное тем, что правоотношения по регистрации, функционированию профсоюзов и контролю над ними уже урегулированы специальным актом и не требуют дополнительного регулирования.

Решение суда о ликвидации профсоюза МПРА, принятое вследствие применения в отношении профсоюза «закона об иностранных агентах»

В данном контексте представляет интерес анализ решения суда Санкт-Петербургского городского суда о ликвидации одного из наиболее активных российских профсоюзов — Межрегионального профсоюза «Рабочая ассоциация» (МПРА).

МПРА был создан в 2006 году работниками заводов ЗАО «Форд Мотор Компани» в г. Всеволожск Ленинградской обл. и ПАО «АвтоВАЗ» г. Тольятти Самарской обл. В 2014 году МПРА изменил свою структуру, выйдя за пределы автопромышленности и позволив работникам любой отрасли вступать в профсоюз.

С момента создания профсоюза его целью является представление и защита социальных и трудовых прав и интересов членов профсоюза, а также солидарное участие в работе российского и международного профсоюзного движения, направленной на улучшение социального и экономического положения всех трудящихся. Всероссийскую известность и международное признание МПРА получил в 2007 году, после победной забастовки на заводе «Форд». В последующие годы МПРА удалось добиться заключения выгодных для работников коллективных договоров на заводах «Форд», «Фольксваген» и «Бентелер аутомотив». В 2015 году на заводе «Фольксваген» благодаря профсоюзу МПРА была введена 36-часовая рабочая неделя5. В последние два года деятельность МПРА направлена на то, чтобы совместно с работодателями выработать планы по улучшению экономики предприятий во избежание массовых сокращений на заводах, на которых осуществляют трудовую деятельность работники — члены МПРА.

В рамках уставной профсоюзной деятельности, направленной на защиту социально-трудовых прав и интересов членов профсоюза, а также на улучшение социального и экономического положения всех трудящихся в стране, МПРА проводит тренинги для профсоюзных активистов, участвует в общественных мероприятиях, формулирует и поддерживает предложения по совершенствованию действующего трудового законодательства, а также ведет свой информационный сайт и обеспечивает работу профсоюзной группы в социальной сети «Вконтакте».

В июне 2017 года прокуратура Красногвардейского района города Санкт-Петербурга начала в отношении МПРА внеплановую проверку в части соблюдения требований законодательства о некоммерческих организациях, поводом для которой стало заявление физического лица о предполагаемых нарушениях.

1 декабря 2017 года прокурор города Санкт-Петербурга в порядке защиты интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском о ликвидации Межрегионального профсоюза «Рабочая ассоциация». Ранее каких-либо предупреждений или предписаний в адрес МПРА о наличии в деятельности профсоюза нарушений законодательства вынесено не было.

10 января 2018 года Суд города Санкт-Петербурга вынес решение об удовлетворении заявленного в административном иске требования о ликвидации профсоюза.

В основу решения были положены доводы о том, что:

  1. При регистрации Устава МПРА и вносимых в него изменений были допущены нарушения действующего законодательства. Данные нарушения не были квалифицированы судом как грубые и неустранимые.
  2. Положения Устава МПРА не содержат указания на конкретные категории и профессиональные группы объединяемых граждан. Членами МПРА могут быть студенты, пенсионеры и временно не работающие граждане, что признано судом «грубым и неустранимым нарушением». Таким образом, суд фактически признал незаконным членство в профсоюзе следующих категорий граждан: временно не работающие; пенсионеры; студенты; работники различных специальностей. Это противоречит нормам международного права, в частности нормам конвенций Международной организации труда и Европейской социальной хартии и национальному законодательству.
  3. МПРА, получая иностранное финансирование и осуществляя политическую деятельность, не подал заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Суд пришел к следующим выводам:

  • Профсоюзы вправе заниматься политической деятельностью в социально-экономической сфере;
  • Если профсоюз реализует это право и при этом на счет профсоюза поступают денежные средства от иностранного субъекта, профсоюз обязан зарегистрироваться в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента.

К политической деятельности судом были отнесены размещенные на сайте МПРА и в социальной сети «Вконтакте» информационные материалы в поддержку протестов дальнобойщиков, в поддержку кампании по регулярной индексации зарплат и еще одна публикация.

Более того, с точки зрения суда, деятельность, связанная с размещением двух из этих публикаций является неуставной деятельностью МПРА, так как не направлена на защиту каких-либо социальных или трудовых прав работников.

Подобное вмешательство властных органов в деятельность профсоюзного объединения в качестве реакции на его взгляды и утверждения противоречит принципу свободы выражения мнения, которая является одной из целей свободы объединений.6 Согласно позиции Комитета по свободе объединения МОТ положения, налагающие запрет на политическую деятельность профсоюзов, противоречат принципам свободы объединения. Запрет на ведение профсоюзами какой-либо политической деятельности был бы не только несовместим с принципами свободы объединений, но и нереален на практике7. В демократическом обществе роль профсоюзов оценивается как фундаментальная, а профсоюзная деятельность не может быть ограничена исключительно профессиональными вопросами, основной целью профсоюзного движения должно быть улучшение социального и экономического положения всех трудящихся, а выбор общей политики, особенно в экономических вопросах, непосредственно отражается на положении трудящихся.

В качестве зарубежного финансирования суд указал целевые средства, которые были перечислены Международным профсоюзом IndustriALL Global Union, в состав которого входит профсоюз МПРА, на проведение профсоюзных тренингов, и факт расходования этих средств на заявленные цели.

Международное объединение профсоюзов IndustriALL Global Union, объединяет более 50 миллионов наемных работников в 140 странах, включая Россию. Помимо МПРА, в него входит девять общероссийских профсоюзов. МПРА, являясь членской организацией IndustriALL Global Union, в соответствии с уставом данной организации ежегодно уплачивает членские взносы. При этом, МПРА как членская организация вправе иметь финансирование от международного профсоюзного объединения на реализацию программ, способствующих целям и задачам профсоюза.

Международная профсоюзная солидарность является одной из основных целей профсоюзного движения и лежит в основе принципа, закрепленного в Конвенции МОТ №87, согласно которому любая организация, федерация или конфедерация имеет право вступать в международные организации трудящихся и работодателей. Всякая помощь или поддержка, которую международная профсоюзная организация может оказать в вопросах создания, защиты или развития национальных профсоюзных организаций, является законной профсоюзной деятельностью.

Положения закона, предусматривающие запрещение организации при наличии свидетельства того, что она получает финансовую или какую-либо иную помощь из иностранного источника, также несовместимы с принципами, закрепленными в Конвенции МОТ №87.

Принятое решение вызывает серьезную обеспокоенность, так как не учитывают фундаментальные международные принципы и права в области свободы объединения, а также положения действующего российского законодательства о профсоюзах. Очевидно, что решение суда о применении столь исключительной меры как ликвидация в отношении Межрегионального профсоюза «Рабочая ассоциация» является вмешательством в реализацию принципа свободы объединения в смысле, придаваемом ей Конституцией РФ, Конвенцией МОТ № 87 и ЕКПЧ, и способно причинить серьезный ущерб российскому профсоюзному движению и системе представления профессиональных интересов трудящихся.

В настоящее время решение обжалуется в Верховном суде РФ, а также в Комитете по свободе объединения Административного Совета Международной организации труда.

1. Оценочная численность членов ФНПР и КТР составляет более 20 миллионов человек.
2. В 1991 году, после распада СССР, ФНПР стала преемницей Всесоюзного центрального совет профессиональных союзов (ВЦСПС), в период СССР объединявшего все существующие тогда профсоюзы.
3. ФЗ N 121-ФЗ от 20.07.2012
4. П. 6 ст. 2 Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 N 7-ФЗ.
5. Нормальная продолжительность рабочего времени в России обычно составляет 40 часов в неделю.
6. См. решение ЕСПЧ по делу United Macedonian Organisation Ilinden and Others v Bulgaria (No. 2), no. 34960/04.
7. Сборник решений КСО МОТ за 1996г. п. 455 Доклад 321, дело №2031.